Come le reti di scuole possono migliorare la governance dei sistemi locali dell’istruzione

In molti ambiti regionali sono già presenti da tempo esperienze di coordinamento tra le Istituzioni locali ed il mondo della scuola, anche se i modelli di funzionamento osservati sono molto differenziati. Son ben poche le regioni (p.e.Trento, Emilia Romagna, Toscana, Friuli V.G.) dove si è consolidata una abitudine al confronto diretto tra Istituzioni locali e autonomie scolastiche. Ma raramente si ritrovano modalità appropriate in grado di esprimere una rappresentanza diretta e legittimata delle Istituzioni scolastiche autonome e delle relative comunità educanti.

In Emilia Romagna, per esempio, ritroviamo un modello di coordinamento che si sviluppa su due livelli: regionale e provinciale. La conferenza regionale per il sistema formativo (convocata diverse volte l'anno) vede coinvolti Regione, USR, Province, rappresentanti dei Comuni, delle istituzioni scolastiche autonome, degli enti di formazione professionale, delle università, e si pone la finalità di raccordare a livello regionale il processo di programmazione sulle politiche del sistema formativo regionale. La conferenza provinciale – le cui modalità organizzative sono lasciate all'autonomia di ogni provincia - vede coinvolti Provincia, Comuni, CSA, istituzioni scolastiche autonome, enti di formazione professionale. Essa è la sede di confronto a livello provinciale sulla programmazione territoriale del sistema formativo, nonché per la definizione di accordi e programmi integrati; esprime parere obbligatorio sui piani dell'offerta formativa e di organizzazione della rete scolastica, sulla definizione degli ambiti territoriali, etc. Gli approfondimenti che abbiamo condotto nell'ambito di recenti ricerche hanno consentito di identificare nel resto del Paese meccanismi spesso molto "formalistici", come i tavoli interistituzionali previsti in attuazione dell'art. 138 D.Lgs. 112/98, dove troviamo i vertici delle strutture istituzionali di riferimento per l'istruzione (Assessorati Regionali, Provinciali, USR). Il mondo della scuola si trova ad essere rappresentato molto spesso da Associazioni di categoria, come l'ANP, e le Organizzazioni sindacali comparto scuola. Talvolta in poche regioni sono riconoscibili Consulte aperte alla partecipazione di dirigenti scolastici, docenti, famiglie, studenti, oppure Tavoli tecnici circoscritti ad alcuni tecnici ed esperti del settore.
Il banco di prova della funzionalità dei coordinamenti istituzionali sul territorio, è sicuramente la gestione del processo annuale di pianificazione e programmazione per il dimensionamento delle strutture scolastiche, dei servizi e dei conseguenti organici, e più in generale per la definizione del Piano regionale dell'offerta formativa. Appare evidente come la dimensione regionale sia indubbiamente troppo vasta per poter garantire un raccordo coerente con il contributo programmatorio espresso da ogni singola istituzione scolastica, e che quindi un coordinamento tra/con le istituzioni scolastiche a livello provinciale risulti essenziale per l'efficace governo del sistema. E' plausibile quindi che la dimensione provinciale, o di area vasta, sia quella ottimale per sviluppare forme di "coordinamento istituzionale".
In questo disegno le "reti di scuole" rappresentano uno snodo cruciale, perché fornendo una risposta efficace alla frammentazione del sistema, garantirebbe quella rappresentatività necessaria per alimentare il colloquio continuo tra il mondo della "scuola dell'autonomia", la Regione e le autonomie locali. E nel contempo potrebbe rivelarsi anche una modalità appropriata per riportare le scuole paritarie sotto un unico governo dell'intero sistema dell'istruzione.
Nell'ambito del Piano de « La buona scuola » e del Disegno di Legge che ne darà attuazione, le organizzazioni-rete potrebbero rappresentare il fulcro sul quale costruire lo sviluppo del sistema scolastico, determinando esse stesse nuove forme istituzionali per la governance. Le esigenze soddisfacibili attraverso il consolidamento delle reti di scuole sarebbero di tre tipi :
• superare il modello verticistico dell'Amministrazione ministeriale e realizzare finalmente il disposto della Legge 59/1997 (cosidetta legge Bassanini), che prevedeva la soppressione dei Provveditorati provinciali, a favore di un sistema dell'istruzione fondato su di una rete di istituzioni scolastiche dotate di autonomia funzionale, e per contro su di un modello più snello di presenza delle Amministrazioni centrali sul territorio fondato sugli Uffici Territoriali del Governo (UTG)
• favorire più elevati livelli di cooperazione nel sistema scolastico, fornendo in tal modo una risposta efficace alla frammentazione del sistema ed all'isolamento della scuola dell'autonomia
• garantire il colloquio continuo tra il mondo della "scuola dell'autonomia", la Regione e le autonomie locali, le quali saranno sempre più investite della responsabilità di governare i sistemi scolastici locali.

Partendo da queste considerazioni, i "coordinamenti istituzionali" potrebbero consolidarsi attorno a strutture reticolari da formalizzare a livello territoriale, sia provinciale che regionale; essi possono essere altrimenti definiti "reti istituzionali", ovvero "rete delle reti". I "coordinamenti istituzionali" garantirebbero un continuo rapporto di scambio e collaborazione tra una rappresentanza qualificata delle istituzioni scolastiche, espressa tramite le "reti di scuole" alle quali esse devono far riferimento, ed i vertici delle istituzioni locali e territoriali che hanno competenze nel governo del sistema dell'istruzione. La modalità migliore con cui prende corpo un coordinamento istituzionale è probabilmente rappresentata dalla "conferenza permanente" che consente un coordinamento e un dialogo senza alcun tipo di sovrastruttura. La forma della "conferenza permanente" intesa come luogo dedicato al "coordinamento istituzionale" garantirebbe alcuni requisiti: rappresentatività dei diversi interessi in gioco, continuità, snellezza nella operatività, assenza di costi di struttura.
Tali organismi dovrebbero essere preposti all'esercizio di funzioni istituzionali di servizio di interesse generale nell'ambito del sistema di istruzione, sicuramente non relegate a questioni concernenti esclusivamente la rappresentanza di interessi del mondo della scuola. Solo a queste condizioni tale organismo potrebbe segnare il superamento del modello centralistico rappresentato dagli USR. La tenuta dei sistemi dell'istruzione regionali sarà tanto più efficace, tanto più è sostenuto da una Amministrazione statale "forte", capace di giocare un ruolo nettamente diverso, dovendo trasformarsi in mediatore efficace, in coordinatore autorevole, in regolatore competente, integrando le politiche pubbliche e finalizzandole efficacemente allo sviluppo sociale ed economico dell'intero Paese.
Perché i Coordinamenti forniscano un contributo effettivo alla elaborazione delle politiche educative e formative, l'assetto del Sistema regionale dell'istruzione potrebbe assumere una fisionomia articolata su quattro livelli:

• 1° livello : Coordinamento istituzionale stabile a livello regionale, al quale partecipa l'amministrazione ministeriale, quella regionale, una rappresentanza articolata di ciascun Coordinamento provinciale, sia per la componente Amministrazioni locali che per la componente "reti di scuole".
• 2° livello : Coordinamento istituzionale stabile a livello provinciale o di area vasta, al quale partecipano di diritto i rappresentanti dell Amministrazioni Locali ed i rappresentanti delle "reti di scuole" come espressione della comunità educante operante nelle istituzioni scolastiche autonome. I coordinamenti provinciali si presterebbero ad essere anche luoghi di ricomposizione di interessi tra scuola pubblica e scuole paritarie. Per evitare che si traducano in parlamentini pletorici, costosi ed inefficaci nei processi decisionali, in taluni ambiti provinciali dove esistono città metropolitane, potrà essere utile articolarli per aree territoriali omogenee. Non è escluso che operativamente le "conferenze" possano essere talvolta gestite ad assetto variabile, in relazione alle tematiche all'ordine del giorno, convocando anche le Associazioni professionali dei docenti, piuttosto che quelle dei genitori o degli studenti, oppure convocando solo gli attori di particolari ambiti formativi, come p.e. quelli del sistema dell'Istruzione tecnico superiore.
• 3° livello : Le reti di scuole. Il modello di governance qui proposto è sostenibile, per l'intero sistema scolastico nazionale, solo a condizione che le "reti di scuole" siano fortemente legittimate dagli istituti aderenti ad operare in loro rappresentanza; e che contestualmente ciascuna Istituzione scolastica sia indotta a sentirsi parte attiva di almeno una "rete di scuole". La proposta è quindi quella di rifuggire da forme alternative di semplice rappresentanza elettiva. La "rete di scuole" è l'espressione di una intera comunità educante operante in ciascuna delle scuole aderenti, e non può essere confusa con una associazione di categoria (vedasi le neonate A.S.A.). La sua rappresentanza nei Coordinamenti difficilmente potrà essere affidata al solo dirigente scolastico, ma dovrà essere l'espressione di tutte le componenti sociali che partecipano al funzionamento delle scuole (organismi di Istituto, docenti, genitori, studenti).
• 4° livello : Le Istituzioni scolastiche autonome, che finalmente in siffatta architettura riconquisterebbero voce e dignità di soggetti istituzionali espressione di una comunità educante, sottratti alla mediazione di apparati amministrativi, e posti al centro del sistema nazionale dell'istruzione.
La sostenibilità dei processi decisionali nell'ambito dei Coordinamenti istituzionali è verificabile sulla base di alcune ipotesi riguardo la numerosità dei partecipanti :
- la concentrazione di istituzioni scolastiche nelle province italiane varia da 40 a 600 unità, con un addensamento nella classe tra 100-200 istituti per provincia
- a partire dai risultati emergenti dalla ricerca si ritiene che la dimensione ottimale di una rete di scuole poterebbe essere tra le 7 e le 15 istituzioni scolastiche
- si consideri che ogni "rete di scuole" esprima almeno due designazioni, in quanto la rete deve essere espressione non solo della componente dirigenziale, ma dell'intera comunità educante
- di conseguenza, una "conferenza provinciale" potrà essere plausibilmente popolata da circa 20-40 rappresentanti
- in talune province metropolitane ad alta densità di istituzioni scolastiche, potrà essere utile articolare le "conferenze" per aree territoriali omogenee.

Una organizzazione scolastica basata sulle "reti" intese come modello di aggregazione di sistemi di interessi, rappresenta una opzione sostenibile soprattutto se condotta a seguito di una definitiva finalizzazione e valorizzazione dell'ente intermedio Provincia, di pari passo con un superamento degli USR come strumento dell'amministrazione centrale per il governo dei sistemi regionali, ed un generale ripensamento dell'organizzazione periferica dello Stato entro il quale le Prefetture diverrebbero un polo di coordinamento.
Lo sviluppo di coordinamenti istituzionali passa attraverso la capacità dell'Amministrazione regionale di esercitare con determinazione le proprie funzioni di governo del sistema dell'istruzione pubblica, facendosi carico dell'onere di regolare e supervisionare i loro meccanismi di funzionamento :
• istituzione e disciplina del funzionamento dei "coordinamenti" regionali e provinciali aperti alla rappresentanza delle reti di scuole
• modalità attraverso le quali gli organismi rappresentativi delle reti di scuole designano il/i proprio/i rappresentanti nei "coordinamenti istituzionali" a livello provinciale, e come quest'ultimo designi i propri rappresentanti nei "coordinamenti istituzionali" a livello regionale
• modalità attraverso le quali il "coordinamento istituzionale" garantisce elevati livelli di rappresentatività di tutte le componenti sociali della scuola dell'autonomia
• modalità attraverso le quali il "coordinamento istituzionale" contribuisce ai processi decisionali, e produce convergenza di interessi tra i propri componenti, in tema di analisi del contesto, offerta formativa, progettualità, bisogni, aspettative di riconoscimento della propria funzione
• coinvolgimento dei "coordinamenti istituzionali" nella elaborazione del programma dell'offerta formativa regionale
• riconoscimento della centralità dei "coordinamenti istituzionali" come principale meccanismo di interlocuzione tra l'amministrazione ed il mondo scolastico
• modalità attraverso le quali il "coordinamento istituzionale" attiva un continuo dialogo tra il mondo della scuola e gli attori sociali operanti sul proprio territorio (famiglie, associazioni, imprese, OO.SS, altre autonomie funzionali, università, agenzie formative, ecc.), partecipando le politiche educative, e orientando l'offerta formativa in relazione ai bisogni del mercato del lavoro.
In tema di monitoraggio sarebbe molto utile disporre oltre che degli Organismi nazionali dedicati alla valutazione del sistema dell'istruzione, di una rete di Osservatori scolastici regionali o provinciali e/o Organismi indipendenti di valutazione, al fine di misurare il conseguimento degli obiettivi della Programmazione regionale, anche in relazione ai LEP, orientare i servizi per gli Istituti, promuovere piani perequativi, sostenere i processi decisionali e programmatori sia della stessa Direzione Regionale che degli Enti Locali.
Strutturare un sistema di monitoraggio, consentirebbe di governare il sistema con maggiore efficacia attraverso meccanismi di premio-sanzione connessi al trasferimento di risorse :
• definizione di regole che definiscano alcuni requisiti necessari per accedere alle risorse oggetto di trasferimento (per es. organici, fondi finanziari, masse incentivanti per gli insegnanti, etc.)
• definizione dei requisiti da rispettare nell'adempimento di alcuni obblighi (POF, Bilancio, etc.)
• definizione di requisiti relativi ai processi di erogazione dei servizi resi (curriculum nazionale, monte ore, formazione, profili professionali, etc).
• apprezzare le attività delle singole istituzioni scolastiche sul territorio in riferimento allo sviluppo dei sistemi di autovalutazione di Istituto
• analisi dei progetti formativi degli Istituti per la programmazione e allocazione delle risorse e dei fondi perequativi
• analisi e valutazione del posizionamento - "benchmarking" - dell'istituto (mediante set di indicatori gestionali e amministrativi) rispetto agli obiettivi dichiarati, a standard predefiniti, al sistema degli Istituti.
• attività di approfondimento mediante "audit operativo", svolte da personale specializzato (corpo ispettivo), che viene attivato in presenza di segnali di allarme provenienti da alcuni dei sistemi sopra elencati.
• affidabilità e certificazione dei processi di valutazione dei Dirigenti Scolastici
• affidabilità e certificazione dei processi di valutazione dei Docenti".

Riferimenti :

- Tecnostruttura delle Regioni ha sviluppato una ricognizione sulle attuali modalità di esercizio delle competenze regionali in tema di istruzione: E. Nunziata (a cura di), Le regioni e la governance del sistema dell’istruzioneLe regioni e la governance  del sistema dell’istruzione , Rapporto di ricerca, Tecnostruttura delle Regioni, dicembre 2011
- E. Nunziata, " Il sistema dell’istruzione come rete estesa governata" , in F. Bassanini e V. Campione (a cura di) "Istruzione bene comune", Passigli Editori, Firenze, 2011
- E. Nunziata, "Nuovi assetti dell’istruzione pubblica, reti di scuole, e modalità per aggregare, integrare, rappresentare le scuole", in"Istituzioni scolastiche, autonomia e reti di scuole", Rapporto di ricerca, Osservatorio sulla scuola dell'autonomia, Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche "Vittorio Bachelet" dell'Università Luiss, Fondazione per la Scuola della Compagnia di San Paolo, febbraio 2012